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农业部长韩长赋32字解读土地改革:三权分置是基础  

2015-01-23 14:52:29|  分类: 三农工作 |  标签: |举报 |字号 订阅

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       既保护农户承包权益,又放活土地经营权

  “三权分置”改革是重大制度创新(政策解读·聚焦)

  解读人:农业部部长 韩长赋 

  在中央农村工作会议召开前夕,本报记者就中办、国办前不久印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中的相关政策,独家采访了农业部部长韩长赋。他说,《意见》阐述的“三权分置”改革是我国土地制度改革的重大制度创新、理论创新和实践创新。领会《意见》精神,通俗地讲,就是准确把握32个字:“三权分置,确权登记,有序流转,适度规模,家庭基础,农民自愿,农地农用,鼓励种粮。”

  从“两权分置”过渡到“三权分置”,是巨大的政策飞跃

  韩长赋介绍,三权分置,就是要在坚持农村土地集体所有的前提下,实现土地所有权、承包权、经营权分置。

  十一届三中全会以后,我国实行农户承包经营,土地集体所有权与农户承包经营权实现了“两权分置”,这是我国农村改革的重大创新。当前,工业化、城镇化快速发展,大量劳动力离开农村,农民出现了分化,承包农户不经营自己承包地的情况越来越多。顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行,这是我国农村改革的又一次重大创新。

  韩长赋表示,从“两权分置”过渡到“三权分置”是巨大的政策飞跃。“‘三权分置’是引导土地有序流转的重要基础,既可以维护集体土地所有者权益,保护农户的承包权益,又能够放活土地经营权,解决土地要素优化配置的问题;既可以适应二三产业快速发展的需要,让农村劳动力放心转移就业、放心流转土地,又能够促进土地规模经营的形成。”

  承包地确权登记和有序流转,是保护农民利益和提高农业效率的制度性安排

  确权登记,就是要稳定土地承包关系。韩长赋说:“只有稳定土地承包关系,农民的土地承包经营权得到充分保障,他们才能放心长期流转土地,流入方才能获得稳定的经营预期。”目前,农户承包地仍然存在面积不准、空间位置不明、登记簿不健全等问题,这使许多农民心里不够踏实,总担心土地流转出去自己的权益无法保障。解决这一问题,关键是要搞好承包地确权登记颁证工作,颁发权属证书,强化物权保护,为土地经营权流转奠定坚实的产权基础,真正让农民吃上“定心丸”。

  有序流转,就是要确保土地经营权流转规范有序进行。《意见》一方面强调鼓励土地流转,另一方面强调土地流转要有序。什么是有序?韩长赋表示,就是要遵循经济发展规律,不超越阶段;尊重农民的意愿,不强迫命令;保护经营者权益,不随意毁约;遵守法制规范,不留隐患漏洞。“我们要顺其自然、因势利导,不能人还没有出去,就强行把地给流转了,那会影响土地流转健康发展的基础。土地流转一定要坚持依法自愿有偿、市场配置资源原则,政府主要是搞好管理和服务,严禁下指标、定任务,防止欲速不达。”

  适度规模,就是要把握好规模经营的度。发展规模经营势在必行,但规模要适度,要与农业劳动力和人口流出相适应,要兼顾效率与公平、发展与稳定,不能脱离人多地少的基本国情。到底多少算“适度”,需要根据区域特征、土地条件、作物品种以及经济社会发展水平等多种因素来确定。各地可依据农村劳动力转移情况、农业机械化水平和农业生产条件,研究确定本地区土地规模经营的适宜标准。

  确权登记、有序流转,在依法保护农民利益的同时,激发农村土地要素活力,提高农业效率。

  坚持家庭经营的基础性地位,土地流转的前提是农民自愿

  家庭基础,是指要在稳定家庭经营基础上培育新型经营主体。韩长赋说:“坚持家庭经营在农业生产中的基础性地位,是由农业自身特性所决定的。家庭经营现在是、将来也是我国农业最基本的经营形式。也就是说,我们在支持各类农业新型经营主体发展的同时,不能忘了仍占大多数的普通农户。”在此基础上,国家鼓励土地经营权向种田能手流转,大力培育家庭农场、农民合作社,打造传统承包农户的“升级版”,加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。

  农民自愿,就是要充分尊重农民意愿。农民是承包地的主人,搞好土地流转,必须尊重农民的主体地位,不能为了追求农业规模的快速扩大,而侵害农民权益。制定出台促进土地流转和规模经营发展的政策措施,一定要在政策“引导”上而不是行政“推动”上下功夫。“要切记土地承包经营权属于农民家庭,土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择,应当由承包农户自主决定,村级组织和基层政府都不能越俎代庖。”韩长赋表示。

  坚持农地农用的底线,鼓励种粮保障国家粮食安全

  农地农用,就是要坚守农地农用的底线。韩长赋说,耕地红线要严防死守,必须严格落实耕地保护责任制。改造传统农业、发展现代农业,工商资本进入农业是必要的,也是鼓励和欢迎的。但工商企业进入农业,应主要在产前产中产后提供服务和发展适合企业化经营的现代种养业,把一般种养环节留给农民,与农民形成利益共同体,不一定都要大面积直接租种农户承包地,尤其不能触碰土地“非农化”的底线。“老板下乡,应是带动老乡,而不是代替老乡。”韩长赋指出,要加强对工商企业下乡租赁农户承包地的准入监管,加强土地流转用途管制,严禁借土地流转之名搞“非农化”建设。

  鼓励种粮,就是要重点支持粮食规模化生产。怎样才能端牢饭碗?怎样保障国家粮食安全?韩长赋认为,一方面,要严守耕地红线,确保农地农用;另一方面,要提高种粮效益,保护和调动农民种粮积极性。种粮效益怎么提高?既要靠政策、靠科技、靠投入,也要靠适度规模经营,提高比较效益。要采取扶持措施,鼓励和引导流转土地种粮食,重点支持发展粮食规模化生产。

  链 接

  工商企业租地“非农化”较突出

  近年来我国农村土地流转呈加快趋势。截至2014年6月底,全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩,占家庭承包耕地总面积的28.8%。对于社会关注的工商资本流转土地情况,农业部的数据显示,到2014年6月底,流入企业的承包地面积已达到3864.7万亩,呈逐年上升趋势。

  从总体上看,我国农村土地流转平稳健康,但也存在一些需要重视的问题。比如,有的地方强行推动土地流转,片面追求流转规模,侵害了农民合法权益;有的地方土地流转市场不健全,服务水平有待提高;有的工商企业长时间、大面积租赁农户承包地,“非粮化”“非农化”问题比较突出。


国办:农户承包土地经营权等8项农村产权可交易

国务院办公厅近日发布《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》。意见就农村产权现阶段可交易的品种做出明确规定,其中涉及农户承包土地经营权、林权、农村集体经营性资产等八项。

  意见指出,农村产权类别较多,权属关系复杂,承载功能多样,适用规则不同,应实行分类指导。法律没有限制的品种均可以入市流转交易,流转交易的方式、期限和流转交易后的开发利用要遵循相关法律、法规和政策。现阶段的交易品种主要包括:

  1.农户承包土地经营权。是指以家庭承包方式承包的耕地、草地、养殖水面等经营权,可以采取出租、入股等方式流转交易,流转期限由流转双方在法律规定范围内协商确定。

  2.林权。是指集体林地经营权和林木所有权、使用权,可以采取出租、转让、入股、作价出资或合作等方式流转交易,流转期限不能超过法定期限。

  3.“四荒”使用权。是指农村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩使用权。采取家庭承包方式取得的,按照农户承包土地经营权有关规定进行流转交易。以其他方式承包的,其承包经营权可以采取转让、出租、入股、抵押等方式进行流转交易。

  4.农村集体经营性资产。是指由农村集体统一经营管理的经营性资产(不含土地)的所有权或使用权,可以采取承包、租赁、出让、入股、合资、合作等方式流转交易。

  5.农业生产设施设备。是指农户、农民合作组织、农村集体和涉农企业等拥有的农业生产设施设备,可以采取转让、租赁、拍卖等方式流转交易。

  6.小型水利设施使用权。是指农户、农民合作组织、农村集体和涉农企业等拥有的小型水利设施使用权,可以采取承包、租赁、转让、抵押、股份合作等方式流转交易。

  7.农业类知识产权。是指涉农专利、商标、版权、新品种、新技术等,可以采取转让、出租、股份合作等方式流转交易。

  8.其他。农村建设项目招标、产业项目招商和转让等。


中央明确农村集体土地承包权、所有权不得流转

《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》,被称为为首部针对农村产权流转交易市场的全国性指导文件。该《意见》明确将土地经营权分离出来,对农村土地流转领域的所有权、承包权和经营权进行了分类指导,强调指出:农村产权交易以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主,且不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权。

  去年11月20日,国务院发布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出,要坚持农村土地集体所有,实现所有权、承包权、经营权三权分置,引导土地规范有序流转。

  集体土地承包权、所有权不得流转

  近年来,农户承包土地经营权、林权等各类农村产权流转交易需求明显增长,许多地方建立了多种形式的农村产权流转交易市场和服务平台,为农村产权流转交易提供了有效服务。

  据公开数据显示,目前我国农村产权流转交易普遍存在,截止2014年6月底,中国土地流转面积已经达到3.8亿亩,占全国耕地面积的28.8%,达到2008年土地流转面积的3.5倍。其中,各类专业大户达到367万户,还包括98万个合作社。

  然而,需求的增长并不能让市场自觉形成完善的交易秩序,各地农村产权流转交易市场发展并不平衡,其设立、运行、监管都有待规范。国务院发展研究中心农村经济研究部研究员张云华对中新网财经频道表示,现有的农村产权交易机构不仅有国企、事业单位,还确实存在一部分以盈利为目的的机构从事该项业务经营。

  《意见》对此进行了明确,农村产权流转交易市场是政府主导、服务“三农”的非盈利性机构,可以是事业法人,也可以是企业法人,设立农村产权流转交易市场要由当地政府审批。

  张云龙认为,突出产权流转交易机构的非盈利定性,决定了服务平台将不能以盈利为目的,这或将大大降低受让人的交易成本,让利服务对象。

  此外,《意见》强调农村产权流转交易以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主,不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权。张云华对中新网财经频道表示,将土地经营权从原有的土地承包经营权中独立出来,形成所有权、承包权和经营权“三权分置”格局,旨在让土地在流转过程中的权属更加清晰,流转不会侵害农户承包权和集体土地所有权的利益。

  “一块土地从物质上看不出来产权所属,只有在权利系统里明确产权界定,才能保护农户和集体的利益。”张云华解释称,集体土地所有权不能流转保护了集体所有的权利,而家庭承包方式承包的集体土地承包权亦不能流转则是保护了个体承包方的权利。

  县一级产权流转交易平台将成主体

  针对农村产权流转交易的构成,《意见》提出现阶段市场建设应以县域为主。县、乡流转服务平台是交易市场的主要形式,确有需要的地方,可以设立覆盖地(市)乃至省(区、市)地域范围的市场,承担更大范围的信息整合发布和大额流转交易。

  “目前我国产权流转的需求比较旺盛,主要是从事农业生产的大户、合作社等处于扩大生产规模、提升服务质量的目的,寻觅更多的土地资源。”张云华表示,未来县一级的交易平台将成为市场主体,通过互联网、新媒体等技术手段信息整合度和便捷度都将提升,从而降低交易成本。

  值得关注的是,《意见》对能进场的农村产权交易品种进行了明确规定,主要包括:农村承包土地经营权、林权、“四荒”使用权、农村集体经营性资产、农业生产设施设备、小型水利设施使用权、农业类知识产权等。

  中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田此前也表示,改革开放至今,除了所有权以外,农村土地承包权和经营权大部分时间是合二为一的,统称土地承包经营权。三权分置以后,农民可以放心地把自己的承包地转让经营,获得租金,同时又不用担忧失去对土地的承包关系,为土地在更大范围内优化流动配置和发挥作用拓展了巨大空间,也为形成多元化的农地经营模式创造了必要条件。

  随着产权流转交易市场的发展,更多第三方提供的抵押融资、担保以及资产评估等服务需求也会增加。张云华认为,“针对农村产权流转提供此类中介服务的专业机构还很少,政策监管也存在空白,但随着产权交易规范性的提升和覆盖面加强,配套服务领域也将逐步健全”。

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